文/劉立行-國立台灣師範大學圖文傳播系
摘要
本文提出，政策之積極介入是中國電影市場持續擴大的主因。由此，本文探究中國電影產業之法規如何運作，其支援電影事業的資源及對電影事業補助的方式為何，其推動傳統國片進入市場有哪些措施，以及目前中國電影市場的產業前景為何等研究問題。
爲回答上述問題，本文以法規內容為依據，分別闡述中國電影產業的市場表現、市場進入、政策介入、特種基金、發行系統支援等內涵。運用法規文本、新聞報導以及產業研究報告等三類文獻資料，本論文將中國電影政策中較特殊的國片支援方式與市場扶植手段勾勒出一個清楚脈絡。這種討論方式突出中國電影產業支持性策略的獨特性，也有助於呈現大陸電影市場在全球娛樂及媒體產業地景中的清楚位置。
關鍵詞：介入、市場進入、特種基金、娛樂及媒體產業
壹、問題意識
全球化的表徵之一是美國在視聽領域的貿易議題上施加日益嚴峻的新自由主義（neo-liberalism）。新自由主義認定，包括電影政策在內的文化保護政策是對文化產業發展的一大障礙，因而要求在WTO架構下以全面的自由貿易法規來總管文化貿易（見Harvey, 2005; Sasha, 2006）。在此一情境下，越來越多的國家日漸受到壓力而開放他們的電影市場，也有越來越多的國家紛紛制訂具有保護性質的電影政策。
馮建三（2005，頁150）指出，國家制定電影政策的特定範圍為「通過直接補貼、財稅誘因、融資、配額、票價、地理空間的建構等『經濟』手段，對電影的『生產、發行與映演』市場進行規範」。可見各國對電影事業的「介入」通常關注的是對產業經濟的引導或輔助。而這些對產業經濟的輔助並非出於市場的自然行為。因此，這些政策可以被觀察為與新自由主義論證的對話。
Thompson（1985, p. 168）曾說，「在任何時期檢視一國之國族電影工業幾乎不可避免地都需討論到該國為因應美國競爭所做出的努力…」。有些國家的電影政策顯示對當地電影產業具有經濟提昇的效益，例如韓國國產電影市場佔有率已較好萊塢影片為高。有些則對全球文化多樣化的發展以及當地國家身分認同具有效益，例如在法國市場中許多非美國電影仍有空間與好萊塢電影並存。而中國的電影政策效益則一方面在於使電影市場繼續擴大（包括整體入場數〔admission〕的經濟規模），另一方面則彰顯意識形態的主流價值（例如對所謂重點影片1的選擇性補助）。
不同於歐盟國家以文化多樣化之名對電影領域進行保護，中國政府以其獨特方式，對本國電影與本國電影市場實行多種多樣的管理與扶植措施。因此，即使已經入世，中國在法規中仍處處制訂有如Chadha和Kavoori（2000）所說的守門政策（gatekeeping policies）。其中最主要的管理形式大致可以被歸納為補助（subsidy）、配額（quota）與壟斷（monopoly）三種。首先，中國政府對其電影產業進行補貼。資金來源透過特種基金，例如電影事業發展專項資金、影視互濟資金（中央與地方）、各種臨時性辦法（如青年導演扶植計畫）中之臨時撥款等等。另外也制定法規對國產電影事業實施稅賦抵減與提供貸款的措施。
其次，中國政府在加入WTO後持續限制外國電影片每年進口的數量。這種「進口配額」（import quoto）可說是中國最早的貿易障礙。《電影管理條例》（2002）亦給予國產電影片每年2/3比例時間的映演天數。這種所謂國片「銀幕配額」（screen quota）的觀念也延伸至主要院線電影院被要求每年須以一個月時間只能放映國片的措施，稱之為「國產電影月」。
第三項是大陸電影發行領域完全限制外商進入。例如中國電影集團公司進出口分公司受政府委任，是進口電影的唯一的特許業者。而進口影片的發行也唯有透過國家指定的兩家特定公司進行。因此，進口影片的發行領域目前是由國家劃定壟斷範圍，絕不讓外商進入（港澳公司目前可依照2004年與中國簽署CEPA之精神，在內地成立從事發行國產電影片的業務）。
從上述的歸納中可以假設，除了先天人口眾多以及經濟力提升等自然因素之外，大陸主管機關電影政策之全面介入是中國電影市場持續擴大以及本國電影市場佔有率連續數年超過進口電影的最重要原因。因此，本文要探究中國電影政策中究竟有什麼足以支援電影事業的工具或資源？它對電影事業投資補助的方式有哪些？以及政府有哪些推動傳統國片進入市場的作法？
藉由討論這些政策的內涵與評估這些政策的影響，本文希望能將中國電影產業中較特殊的支援方式與扶植手段勾勒出一個清楚脈絡。在討論的過程中可能涉及與理論對話，但更多的是，本文在方法上將從法規內容的角度來闡述這些政策的意涵。
貳、產業表現與政策介入
負責對歐洲電影產業做出最詳實統計的機構MEDIA Salles曾對電影市場的若干指標提出建議。2這些指標主要包括產量、綜合收入、票房（box office）、市場佔有率（market share）、入場觀影人均（admission per capita）、票價以及銀幕密度（screen density）等能具體表現電影做為一項產業與社會互動的指標。從這些指標觀之，中國電影市場及其產業表現其實已經被許多文獻充分描述（如尹鴻與詹慶生，2007；國家廣播電影電視總局a，2007；巴曙松，2006）。
銀幕文摘（Screen Digest）的評估更指稱，目前中國國產電影產量僅次於印度與美國，居世界第三。該機構也預估，中國電影市場的票房成長將帶動新式電影廳院的增長。到2010年，中國的銀幕數將從2005年的2,940塊，加倍成長到5,000塊（Cited from Scott ＆ Hancock, 2007）。.
早在1990年代好萊塢就曾預估，中國很可能超過歐洲年票房收入44億美元和日本16億美元的市場而成為世界上第二大電影市場（巴曙松，2006）。產業金融學家巴曙松等人（2005）將這種極具開發潛力的中國電影業稱為是未被開採的「鑽石礦」。因此，目前全世界電影行業對於開發中國這個14億人口的潛在市場都抱持高度期待。
事實上，好萊塢對外國的遊說組織--電影協會（Motion Picture Association〔MPA〕3之成員公司對中國市場抱持樂觀的期待早在1927年即已存在。1927年3月美國商務部（Department of Commerce）發行的《商情公報》（Trade Information Bulletin）中的一篇題為《中國電影市場的報告》（The Chinese Motion Picture Market）的文章序言中寫到：
衡量中國電影市場的地域與人口，美國電影界得自該市場的收益並不大。但一般相信，隨著中國的繁榮以及市場干擾情況的解除，中國電影市場前景可期。（Cited from Wang, 2007）
但目前實踐結果證明，「鑽石礦」並未帶給外商預期中的獲利。主管機關採行的所有政策都使好萊塢在中國難以依循其固有全球化策略進行發展。例如好萊塢在其他國家投資往往經由垂直整合、合併收購、發行與映演交叉補貼，以及有效區隔發行窗口等策略進行擴張。但在中國，由於能採行的策略實在有限，好萊塢目前只能透過20部分帳大片的授權（film rental）、合資合營電影院、投資中港合拍片、少數投資中國純國產電影等方式投資中國的電影事業。甚至華納在中國所投資的電影院在歷經四年的經營後，也在2006年11月退出中國映演市場（華納退出中國市場的訊息，見Landreth, 2007）。
但許多跨國媒體集團仍評估，中國因GDP成長迅速以及人口眾多的優勢，未來電影市場之擴大仍極具潛力，甚至有可能將成為繼歐洲與日本之後，成為好萊塢最大的海外市場（Scott ＆ Hancock, 2007；巴曙松，2006）。因此，外資對經營中國電影市場仍趨之若鶩。例如以促進市場進入以及版權保護為職志的美國MPA在1994年就已經獲准在北京成立辦事處（見Wang, 2007）。
但畢竟礙於法規中的種種限制，目前好萊塢在中國電影市場中的獲利並不如預期。因此MPA一直都在期待中國最終能開放20部分帳電影的進口配額以及能鬆綁外商進入中國電影發行領域的限制。迪士尼負責國際發行的子公司博偉（Buena Vista International）公司資深副總裁Larry Kaplan在評價中國市場時所用的一句話最為傳神。他說，中國市場「有未來，但沒有多少現在」（"there's a future, but there's not much of a present"）（Cited from Wang, 2007）。
很顯然，現行中國電影政策志在利用本身的大市場來吸引外資以壯大本國的電影事業。而目前統計上，中國國產電影的計算也納入了內地與香港合拍的大型影片，使得國產電影在中國大陸市場的市場佔有率從2003年開始即已連續數年超越進口電影（見國家廣播電影電視總局廣播影視發展研究中心，2007；國家廣播電影電視總局，2007a）。
然而，目前中國國產電影片的大宗仍屬於成本在150萬至300萬元左右的小型製作（見尹鴻、詹慶生，2007）。單從自由市場的運作就可以想見，大部分的國產電影並無法擠進院線上映。許多文獻或報導（尹鴻、詹慶生，2006；張江藝，2005；白瀛，2006）都已指出，這些影片即使勉強上映，檔期位置都不盡理想，映演天數也極為短暫，因此票房產出相當薄弱。因此，主管機關積極介入，希望導正傳統國片市場進入困難的處境。
參、法規與主管機關
在電影仍屬意識形態領域，而卻又面臨本身市場急劇擴大的情況下，大陸的電影管理法制將是一項值得探究的議題。目前中國並沒有經過立法程序所制定的恆久性法規來規範電影行業。規範中國電影行業屬性、產業結構以及市場秩序的最高位階法規為《電影管理條例》（2002）4。其他所有管理規定則依據《電影管理條例》的條文及精神而擬定，施行前並經主管機關國家廣播電影電視總局（簡稱廣電總局）局務會議通過。在廣電總局下發的許多文件中，都可以看到這種法源的相關說明。
中國各種電影管理法規相當繁複。有些「規定」短時間就進行補充修訂、有些規定開放不久又做限縮。這種現象可以解釋為主管部門積極任事、機動管理，但也充分暴露大陸電影法規缺乏前瞻與穩定的特性。因此，電影產業的法規政策環境一直被產學界要求須進一步加以改革。尹鴻與王曉豐（2005年6月30日）就指稱，中國一些指導性意見、規範性文件以及「暫行規定」等法規都缺乏權威性和穩定性，而且也缺乏一些實施細則。
對於這類批評，廣電總局曾經也想從善如流，因此於2004年2月1日提出《關於促進廣播影視產業發展的意見》（2004）。《意見》指明，政府有意將有關政策措施通過法律程序上升為法規規章，希望推動《廣播影視傳輸保障法》、《廣播電視法》和《電影促進法》等重要法律的起草和實施。主管機關甚至在主要媒體（i.e. 人民日報、中國商業週刊〔China Business Weekly〕）宣傳《電影促進法》將於2005年制定完成（見People's Daily Online, 2004, April 9）。
2006年9月13日，中國政府頒布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（2006）（簡稱《綱要》或《十一五》）。《綱要》特別指出， 「十一五」期間（2006～2010年）主要應通過健全的法律法規，積極研究制定文化立法。廣電總局電影局局長童剛更在2007年1月5日的一個記者會上透露，《電影促進法》的初稿已經完成（轉引自張文伯，2007年1月6日）。廣電總局副局長趙實（2007年1月16日）在2007年全國電影工作會議上也指明，主管部門正在爭取《電影促進法》（草案）早日進入國務院的議程當中。而這些官方講話已經超過政府承諾《電影促進法》應制訂完成的2005年期限。
因此，在《電影促進法》真正落實之前，現今主管機關轄下的所有電影行政法規、部門規章、規範性通知等文件的變動性過大，造成各項規定及其補充規定多如牛毛的情形。例如「國產電影月」的活動即是近二年初見的作法。而廣電總局電影局下發的《青年電影導演創作資助計畫》也未見具體的計畫內容登錄在公開的法規資料當中。這些都顯見中國現行的電影政策與規範仍存在許多缺乏完整而明確的依循模式。
事實上，《電影促進法》應該是一部整合財政、稅收、補助、基金、融資等相關領域的電影促進措施，是一個能使電影產業持續發展的龐大法規體系。如果以韓國廣為人知的《電影振興法》5內涵類推，中國日後擬制定的《電影促進法》將有可能把目前大陸付之闕如的電影審查分級方式、與其它行業的跨領域整合、進出口政策、產業數據蒐集、跨平臺電影服務系統以及電影產業鏈規範等法制規範都加以包含在內。果真如此，《電影促進法》將非常有可能成為使中國電影產業市場更為擴大的主要動能。
法規之外，目前大陸電影事業的中央目的事業主管機關為廣電總局。然而文化部、商務部、國家發展和改革委員會、國家工商總局也都可以調動資源和採取手段對電影事業提出政策、下發文件。本文檢視政府下發的各項電影產業的行業法規、工商管理法規、進出口貿易法規以及文化市場管理法規等法規資料後發現，這種對電影產業的管理實際上應屬於所謂「交叉管理」。例如輔導電影事業最重要的特種基金之一的《中央影視互濟專項資金管理辦法》（財公字〔2000〕23號）（2000）就是由財政部所頒布。財政部亦頒布有《財政部、國家稅務總局關於出版物和電影拷貝增值稅及電影發行營業稅政策的通知》（財稅〔2001〕88號）（2001）。
在針對電影業的交叉管理體制中，同樣隸屬於國務院，與廣電總局平行的文化部也同為主管電影事業的主體。這種特殊的雙軌管理有其歷史因素。1986年中國政府將原文化部所屬的電影局移撥至當時的廣播電視部。後者同時更名為廣播電影電視部（Ministry of Radio, Film ＆ Television〔MRFT〕）。廣電部又於隨後1998年更名為國家廣播電影電視總局（State Administration of Radio, Film ＆ Television〔SARFT〕）至今（見國家廣播電影電視總局網站「廣播影視機構沿革（1949－2004）」一項：http://www.chinasarft.gov.cn/articles/2007/08/02/20070904091519930141.html）。電影局移撥廣電部門後，當時全國16家國營電影製片廠於是改為直屬廣電總局電影局領導，但各地電影企業單位，包括省、市、縣、鄉鎮四級的發行公司與映演單位仍由原地方主管文化的部門管理。
產業金融學家巴曙松（2006年1月3日）曾試圖區分廣電總局與文化部的職能。他指出，廣電總局對電影事業的管理在於一、指導影視創作並協調題材規畫；二、研究並起草電影事業管理法規，制訂電影管理規章和規劃電影事業的發展；三、審批縣級以上（含）電影製作單位的建立和撤銷、組織審查電影的內容品質、發放和吊銷電影攝製、發行、公映許可證；四、制訂有關技術政策和標準；五、研究電影方面的經濟政策；六、研究制訂電影系統涉外工作的有關規定，管理並指導電影對外和對香港特別行政區及澳門、台灣地區的交流與合作。
而就目前國務院賦予文化部的主要職能方面，巴曙松（2006年1月3日）也指出文化部負責的是一、研究擬定文化藝術工作的整體方針、政策和法規並監督實施；二、研究擬定文化事業的發展策略；三、指導文化體制改革；四、管理文學、藝術事業，指導藝術創作與生產；五、研究文化產業發展趨勢，指導文化市場稽查工作。
巴曙松（2006年1月3日）在界定二者的執掌後認為，電影業是文化事業中的一個重要組成部分，因此廣電總局所有對電影業的管理如果涉及文化因素，仍會與文化部一起協調。也因此，廣電總局在規劃電影產業結構調整、政策法規制訂、管理體制改革等宏觀層面的重大問題時，往往都與文化部一起下發文件。
事實上，文化部門與廣電部門兩個政府體制對於電影事務具體的管理工作目前已上軌道。從以下廣電總局副局長趙實（2007年1月16日）針對電影統計工作所提出的分工建議中可以看出，這種雙頭馬車管理體制已經運作得頗為順暢：一、市場訊息由廣電總局電影局統一歸納匯總：二、製片企業及其拍攝情況由各地廣電局負責；三、發行放映情況由各地文化廳或廣電局負責；四、進入主流院線的票房、場次、入場人次的資料統由國家電影專項資金辦公室6和電影發行放映協會共同負責；五、二輪影院和農村放映的統計由電影發行放映協會和文化廳分別負責；六、農村數字放映的統計由新農村公司7和數字節目中心共同負責；七、進出口統計由中國電影海外推廣公司8負責。
肆、目前主要支持性措施內容描述
主管機關介入的政策與作為可以具體劃分為三大類。第一類是以行政法規或部門規章強力推動一般中小型國產電影片進入市場。這包括了銀幕放映國片之時間比例、對外片進口數量的限制以及對進口外片的發行公司及電影院（線）進行國片發行與映演的考核等三項措施。第二類則是屬於規範性文件要求。亦即，主管機關對所屬機構下發文件，責成中國電影集團公司以及中央電視台電影頻道（CCTV-6）以其盈餘回饋補助電影製作。第三類則是成立特種基金用以補助與退稅等輔導機制。以下分別描述這些主要的政策案例內涵。至於針對制定這些政策的問題討論與評析將在下節中進行。
一、銀幕配額與進口配額
在透過行政法規推動國產電影片進入市場方面，政府首先以實施銀幕放映國片之時間比例介入市場。2002年起實施修訂後的《電影管理條例》（2002）第44條規定，放映單位每年放映國產片的時間應不得低於全年放映電影時間總比例的2/3。中國政府也在2001年入世後隨即開放以分賬形式進口電影片用於影院放映（見中國入世法律文件中文版標準版本〔全文發布〕，2002）。此類進口的數量目前仍維持每年進口20部好萊塢的分帳大片。
二、發行公司及各電影院（線）的支援義務
檢視《廣電總局電影局關於印發〈關於進一步完善國產影片發行放映的考核獎勵辦法（修訂）〉的通知》（2006）內文，發現目前正在實施的《國產影片發行放映的考核獎勵辦法》將特許進口電影的發行公司、各院線公司以及個別的電影院等三類電影事業一起納入必須推動國片市場進入的考核範圍。
《國產影片發行放映的考核獎勵辦法》要求中影、華夏這兩家因發行進口電影而獲取大量盈餘的公司，每年必須發行國產影片不低於30部。30部中應包含政府推薦的影片至少10部。《辦法》也要求兩家公司所發行的國產影片票房應不低於一億元。《辦法》也要求院線公司年度發行放映國產新片不低於60部，其中還必須包含政府推薦的影片至少30部；票房應不低於年度總票房的50%。《辦法》還要求電影院年度放映國產新片的數量不低於60部，而其中應包含政府推薦的影片不少於30部。票房考核指標則被要求不低於年度總票房的50%。
《國產影片發行放映的考核獎勵辦法》的獎勵部份主要是以金錢為工具，獎勵能達到對國產電影片發行放映指標的各電影單位（包括自行發行國片的製片單位）。至於罰則是減少進口分帳影片的供應、不得享受「電影事業發展專項資金」（見文後之解析）先課徵後歸還（所謂「先徵後返」）的優惠政策、不列入獎勵範圍與不給予資助等等措施。
三、中國電影集團公司與電影頻道的支援義務
特許經營外片進口與發行的中國電影集團公司（中影）被要求負起支持國產電影製作的義務。尹鴻與詹慶生（2006）曾指出，在這個政策下中影公司每年以其發行好萊塢分帳大片之盈餘支付各製片廠用於國產影片拍攝、繳納海關關稅、增值稅與外企稅、發行國產電影與購買版權的投入金額甚巨。
類似中影集團的回饋方式，中央電視台的電影頻道（CCTV-6）也被要求應賦予支持國產電影製作的任務。由於CCTV-6是目前中國唯一通過衛星壓縮加密向全國傳送節目的電影專業頻道，該頻道的廣告收入回饋以及節目編排播出等事項都成為政府整體扶植電影事業的一環。根據〈電影衛星頻道節目製作中心簡介〉（n. d.）的資訊，電影頻道自開播以來，已向全國各製片廠等電影單位支付影片播映版權費用共六億多元。為支援國產影片拍攝，電影頻道也已向80多部重點國產影片投入資金二億多元。從1999年起，電影頻道已自製電視電影500多部。
四、財稅支持
主管機關也提出以財稅措施支持電影事業的政策。廣電總局《關於加快電影產業發展的若干意見》指出了政府以財稅政策支援電影事業的一些面向（見《印發〈關於加快電影產業發展的若干意見〉的通知》，2004）。《意見》只是針對有關電影事業相關稅賦抵減做出政策宣示。而這些政策宣示的相關具體措施與規定則是表述在執行期限為2004年1月1日至2008年12月31日的《財政廳、海關總署、國家稅務總局關於文化體制改革試點中支持文化產業發展若干稅收政策問題的通知》（2005）的法規中。
查《財政廳、海關總署、國家稅務總局關於文化體制改革試點中支持文化產業發展若干稅收政策問題的通知》（2005）的內容發現，整個《通知》充滿以稅則輔導電影事業的優惠條款。例如《通知》第一條規定，自2004年1月1日以後登記註冊，從無到有設立的新辦文化企業免徵三年企業所得稅；第三條規定，文化產品出口可享有出口退（免）稅政策；第七條規定，對從事數位廣播影視的文化企業可享有稅收優惠；第八條規定，對國務院批准成立的電影製片廠或經國務院廣播影視行政主管部門批准成立的電影集團及其成員企業銷售的電影拷貝收入免徵增值稅；第九條規定，對電影發行企業向電影放映單位收取的電影發行收入免徵營業稅。
五、設立特種基金
中國目前有二類特種基金在支援國產電影事業。它們分別是「電影事業發展專項資金」（簡稱專項資金）與「中央影視互濟專項資金」。兩項資金堪稱全中國電影事業輔導的兩大支柱：
（一）電影事業發展專項資金
分析《國家電影事業發展專項資金上繳的實施細則》（1996）與《國家電影事業發展專項資金管理辦法》（1997）這兩份目前正在運作的法規文本內容後，發現專項資金的資金來源為（1）從縣及縣以上城市的電影院票房收入中抽取5％以及（2）從各類影片出租單位的租金收入中抽取5％。資金用途則用於補助重大題材故事片與獲廣電總局主辦之「華表獎」故事片等片種以及其他有關電影事業輔導的借款或資助。
（二）中央影視互濟專項資金
為使電視產業支援國產電影製作法制化，中國國務院財政部在2000年3月24日發佈（回溯同年1月1日起施行）《中央影視互濟專項資金管理辦法》（2000）。其中第四條規定，影視互濟專項資金是按中央電視臺每年廣告純收入（繳納營業稅後的收入）的3％計算提取，每年不得少於3,000萬元，上繳國家廣播電影電視總局專款專用。該《辦法》（2000）第10條也規範影視互濟專項資金的使用範圍。該資金仍主要用在獎勵獲電影「華表獎」、對重大革命歷史題材和重點題材等影片的資助、對兒童片、農村題材影片、紀錄片、美術片等影片的資助等範圍。第11條也容許具有法人資格的國有電影企業主動申請使用影視互濟專項資金。
伍、上述政策之問題分析與討論
首先討論配額政策的問題。查關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade〔GATT〕）1994之法律文本第四條的「電影貿易特別條款」（special provisions on film trade）明定，「銀幕配額得要求每一電影院在每一年可利用的放映時間中，以一定比例時間放映國產電影片…。銀幕配額的範圍、開放與廢止將依協商而變動」（GATT 1994現為WTO轄下之獨立協定之一，其文本內容見World Trade Organization, n. d.）。因此，電影院以一定映演時間放映國產電影片的規定在其他國家均屬常見。韓國著名的銀幕配額政策即是一例。
在WTO架構下比較爭議的應屬進口配額。進口配額制度基本上是在限制外國電影片進口總量，以保持國產電影的市場進入在某種水準之上。理論上，進口配額的限制是以預期國產電影在市場上的需求與供給而考量設立。然而進口配額在過去有韓國極權政府藉以限制外國影響力而採行的例子。
雖然有些國家過去實施進口配額制度是依政治考量而非經濟考量，但今天此種制度的真正目的是為了保護國產電影產業。理論上進口配額制度的採行，應使外國電影片進口的總量小到讓這種進口不會對國家電影產業構成任何實質威脅。但中國目前所進口的20部好萊塢分帳大片的政策在全年52週中已經造成排擠中小型國片市場進入的效應。然而政策上，中國對外片配額數量既不放寬也不限縮的真正原因，則是出在與外片分帳的形式上。
中國迄今並未開放外資經營發行領域；所有外片都須透過兩家公司壟斷發行（見2004年11月10日起施行的《電影企業經營資格准入暫行規定》（2004）第16條）。票房分帳因此由中方之發行公司作帳（見巴曙松，2006; Wang, 2007）。換言之，美國電影在中國市場的大部分利潤都以一種層層的分帳形式而留在中國的發行公司與映演業者手中。主管機關再從這些盈餘抽取特種基金來補貼電影製作。
要求發行外片的公司同時必須發行國片的政策，也突顯了電影行業中發行業的主導地位。從第一次世界大戰以降，美國對各國發行與放映權的掌控導致各國電影製作式微，甚至面臨完全消失的處境。各國面對這項危機逐漸制定各種電影政策和法案。在方法上，這些方案都以抑制影片進口、補貼本土電影製作等方式來實施，很少調動發行領域來支援國產電影製作。
這是因為發行與放映部門多由私人商業利益所控制。不管是否由本國人擁有，或是以合資方式運作，這個系統多數與好萊塢大公司關係密切，放映的影片也大多來自好萊塢（見Moran, 1996, pp. 5-8）。因此各國保護政策共通的模式大多致力於維護他們國家的製片領域。各種名目的補助、國家投資拍片、國家替製片人提供信用保證基金、低利率貸款、從票房抽取特別稅來回覆製片業等等方式都屬常見。而在外資也（以合資形式）經營中國電影院以及各主要院線目前都以放映好萊塢進口分帳大片（或中港合拍片）為主的營利環境取向下，中國發行與映演部門卻能被調動成為主要扶植國片市場進入的動能。這種辨證意義是中國電影政策中最為獨特的地方。
賦予中影扶植國片的政策義理也饒富意義。發行領域之所以居電影業的關鍵地位是因為發行公司向下能保證連鎖映演管道的暢通，向上能主導影片源源不斷的生產。美國大發行公司以簽約、參股、併購、預買合約等各種方式與映演業者和製片人進行交易，而實質（de facto）產生了電影發行與映演的垂直整合。甚至好萊塢的大集團公司超越銀幕、涉足出版、電視、音樂、旅館和主題樂園等其他行業（見Wasko, 1994）也都是出於自由市場的自然機制。
而中影集團化的過程則是以行政命令，將所有電影相關產業價值鏈（value added chain）賦予中影。而集團公司將電影行業內相關領域，尤其是發行領域，的資金盈收流入製片業的機制極為重要。既然中影已經有垂直整合的規模與實力，這項回覆資金的作法理應由該集團公司從事最為恰當。
上述所謂「行業內」在概念上還包括電視業。中國以法律強迫電視業與電影製作做支援性的連結義務頗具特色。全歐洲也只有法國有如此作法。例如法國除公共電視台French Television外，有線電視頻道業者每年也必須投資淨利3％於歐洲電影，2％在法國電影。另一民營付費的有線電視電影頻道台cannel plus（Canal＋）也被要求必須付出20％在購買電影之電視版權（其中60％是歐洲電影。歐洲電影中45％的作品要能反映法國文化背景），以及必須投資淨利4.5％共同製作歐洲片或法國片（行政院文化建設委員會，2005；曹琬凌，2004）。
稅賦減免則是中國電影政策中起步較晚的措施。其他國家則早已實施。根據Densai（2006, pp.367-384）的研究，美國政府自1970年代以來即推出許多以稅賦減免為誘因（tax motivated）的融資方式。例如美國政府在1976至1986年間施行的各項為獎勵投資而抵稅的法案（investment tax credit〔ITC〕）就鼓勵了大量想避稅的資金投入獨立製片。這段期間又剛好碰上需求大量片源的家用錄影帶市場興起，大量資金投入使得獨立製片行業迅速茁壯。
臺灣近幾年也有以稅賦減免為誘因的政策（見2004年發布的《營利事業投資電影片製作業製作國產電影片投資抵減法》，2004）。但因國片市場進入困難的結構性因素，造成整體國產電影片發行數量並沒有因此政策變項而產生改變。因此從臺灣與美國經驗推估，中國賦稅抵減的方法仍不能脫離調動發行業或實施其他的政策配套，否則成效亦將難以提升。
最後，各國成立電影基金與基金管理機構都是常態。由歐盟理事會主管的歐洲意象（Eurimages）基金即是著名的歐洲合拍電影製作與發行的補助基金（見Jackel, 1996, pp.92-93）。目前一般基金補助政策有的考慮提昇文化效度，有的考慮提昇經濟效度。從中國電影基金補助電影的類型觀之，中國先天存在為國家意識型態機器服務的目的。相關辦法中都顯示，最被扶植的電影是屬於獲「華表獎」肯定的電影、重點電影、主旋律電影等類型。這顯示中國政府在電影產業化經濟的考量上，更全力彰顯電影是國家權力結構延伸的意義。
中國特種基金的案例還顯示，政府補助個別電影時並未要求製片者去特別製作具有商業競爭力的作品，而是考量電影較為藝術性的面向。例如2007年初政府推出的「青年電影導演創作資助計畫」（見國家廣播電影電視總局，2007b）。這樣，受補助的電影就可能在市場進入上較為吃虧。換言之，國家電影不會因補助金額的擴大而有市場擴大的績效。也因此調動發行與映演業參與扶植國片的配套措施益發顯得重要。
注釋
1：專項資金補助的對象主要是對重大題材故事片以及獲政府「華表獎」影片的
補助。根據《國家電影事業發展專項資金管理辦法》（1997）第九條對所謂「重
大題材」影片的定義為：
反映新中國成立後社會主義革命、建設和改革開放等題材的重點故事片；反映1840年鴉片戰爭以來，特別是「五o四」運動後，以中國共產黨領導下的革命鬥爭為題材的重點歷史故事片和經國家管委會批准的少量其他方面的重點故事片。
因此可以推論，專項資金支持重大題材影片的目的就在於強化意識形態，而非完全以扶植產業為考量。而以專項資金給予獲華表獎影片的目的也在確立電影的意識形態價值，而非以獎勵電影藝術與技術本身為前提。
2：MEDIA Salles是歐盟MEDIA Plus Program（2001-2006）計畫下由義大利政府所成立的子計畫。至今MEDIA Salles出版的年鑑已被視為歐洲電影產業最具權威性的統計資料。見European Cinema Yearbook（2006）。
3：MPA會員公司由俗稱美商八大（目前實際只有七家）以發行為核心的跨國公司及其子公司所組成。該組織在美國境內有一相應組織，稱為美國電影協會（Motion Picture Association of America〔MPAA〕；MPA與MPAA之會員重疊但功能不同。見美國電影協會網站：http://www.mpaa.org/。
4：《電影管理條例》（2002）是目前所有大陸電影相關法規的母法，雖然它本身也只是經上一級政府國務院2001年12月12日的第50次常務會議所通過的行政法規。
5：根據金賢慶（2003，頁42）的論文，《電影振興法》（Film Promotion Law, 或譯做Promotion Act of Motion Picture Industry）為1995年12月31日實施，較著重產業面和經濟面的輔導。楊麗婭、姜靜楠、胡春景（2005）指出，2000年韓國政府宣佈廢止電影審查制度，在法規中改採分級制。王沛娣與楊繼群（2006年10月13日）還特別指出韓國政府根據《電影振興法》第7條而成立廣為人知的韓國電影振興委員會（Korean Film Council/Commission〔KOFIC〕）。
6：中國「國家電影專項資金辦公室」（簡稱專資辦）隸屬於國家廣電總局和財政部，負責全中國所有電影院的票房統計。其所公佈的票房資料是以全國電影院電腦售票終端實際所收到的資料為準。同時，中國稅務部門也是按照這份資料徵稅。目前專資辦的票房資料每週二通過《中國電影報》對外公開。
7：中影集團公司依政府政策而成立新農村數字電影發行有限公司。該公司是實施版權營運管理的公司，負責集中採購數字電影的公播版權並向各個農村數位院線提供片源。見廣電總局副局長趙實（2007年1月16日）的一份演說文稿。
8：2006年6月，原隸屬廣電總局的中國電影海外推廣中心改制為股份制的中國電影海外推廣有限公司。該公司由中影集團、華夏電影發行公司和中國電影製片人協會共同出資。至此，中國電影的海外推廣機構由政府編列預算的事業性質的中心，變為商業營利性質的企業。目前「海推」正積極轉型成為中國電影輸出的商業平臺，致力於中國電影海外市場的開拓（見中國電影海外推廣公司網站〔中國電影海外推廣網〕：http://exp.chinafilm.com/index.html）。
參考文獻★
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